8世紀中葉以后中國出現的強有力的地方分權體制是755—763年安祿山之亂的直接后果。在唐朝成立以后，這場叛亂無疑是唐王朝史中最重大的事件。叛亂把一個集權、富饒、穩定和遼闊的帝國搞成斗爭不休、不安全和分裂的國家。歷史學家早就認為它是唐朝史的一個轉折點；在近幾十年中，它甚至被認為是整個中國史中的一個大轉折點。不過在叛亂本身及其后果之間存在著明顯的不相稱。雖然這種大內亂必定產生嚴重和深遠的后果，但是難道一件基本上是軍事的事件會造成把唐王朝截然分成前后兩個時期的深刻變化嗎？

實際上，安祿山之亂后中國的變化的局勢不僅僅是叛亂所造成，而是有它早已在進行的發展根源。正如本書前幾章所指出的那樣，自唐朝開國以來，它的政制已經經歷了重要的變動。這些變化在與初唐政體性質迥然不同的政體形式出現以前就已存在。但是必須把長期的變化與叛亂本身的特定根源區別開來。雖然當叛亂發生時，它造成了巨大的破壞和充當了強烈的催化劑，但這一事件絕不是不可避免的。

說到那些區別初唐和中唐的變化，我們須要在這里回顧一下與755年出現的危機及由此造成的政治分裂狀態有關的變化。最重要的是8世紀第一個25年為鞏固中國對外的地位所采取的步驟。在遭受7世紀最后幾十年和8世紀初的重大挫折后，為維護一個從南滿至帕米爾、從內蒙到越南的已經擴大的帝國新政制結構發展起來了。這些變化把唐帝國置于一個與半個世紀前太宗遺留下來的機制迥然不同的基礎之上，它成了一個通過歷次大征戰（一般是勝利的征戰）創建的，以及靠王朝無與倫比的威信、外交和僅僅是不牢固的外圍防御維系的帝國。這些變化是日益增長的外來軍事壓力——主要來自復興的東突厥人、契丹人和吐蕃人——直接造成的。唐政體在與這些強大和組織良好的鄰邦的經常沖突中，被迫逐步建立永久性的大規模防御體系。但這一體系經過一段時期后獲得了充分的進攻能力，這一事實有助于掩蓋它開始時的防御性質。

這一發展的根據在多大程度上是出于民族利益（區別于帝國及其將領們的個人雄心），對此已有人提出疑問。這一政策的采用意味著再也不可能依靠從前以混合兵源的部隊（府兵、職業軍人和罪犯）充當小股守軍的制度了。可以設想，在進入7世紀之際其戰斗力已受限制的府兵制絕不可能維持大規模的長期邊防戍軍。一種新型的軍隊必須建立起來，以提供當時需要的更龐大更長期性的部隊。在8世紀的最初幾十年，邊境常備軍的規模明顯擴大，最后至少達到5倍于前一世紀的水平。在8世紀40年代軍隊人數將近50萬，邊境行政管理制的基本變化也伴隨著軍事方面的變化而產生。變化前的習慣做法是臨時任命將領來指揮大戰役和邊境行動。正常的邊境行政工作由其權力被精心地限制的官署掌管。現在新常備軍需要一種新的指揮機構，它能使這些軍隊在特定的邊境廣泛地區相對獨立地行動。每個邊境區（藩或藩鎮）歸一個接替行軍大總官、都護和都督的節度使管轄，但他一般保留著這些頭銜。后來擔任節度使的官員的類型起了變化，這使中央政府對這些問題甚至更加敏感了。在一開始，在高級文武官員之間并無涇渭分明的界限，被任命為節度使的人一般為文官，他們在邊境藩鎮任職期滿后，能夠指望返回朝廷。他們完全擁護朝廷既成的權力結構，而且他們就是正規的等級官僚集團的成員。但約從730年起這些擁戴朝廷的官員逐漸讓位于另一種往往有廣泛的邊境生活經驗的職業軍官。許多人是行伍出身，他們所取得的擢升在以前是不可能得到的。許多人還是非漢人；鑒于唐朝一貫在邊防軍中使用大批部落民，這種現象是不足為奇的。人事上的這種變化有其實際的原因，即希望通過使用職業的軍事專才來取得最佳效果。但新制度的成就中孕育著一種抵消其力量的因素；大權日益落入邊境將領之手所包含的危險卻被人忘記了。

以節度使統率的形式出現的軍事力量的分布有兩個值得注意的后果。第一，伴隨著府兵制的衰落而出現的藩鎮制在抵御外患方面的成就導致了一切有戰斗力的軍事力量在內地的消失。京師保持有一支軍隊，但其素質變得如此之差，以致成了人們的笑柄。第二，中國的絕大部分兵力此時部署在沿漫長和容易滲透的北方邊境延伸的五個藩鎮。按其大小，這五個藩鎮依次是：范陽（北河北）、隴右（南甘肅）、河西（甘肅—寧夏北部）、朔方（甘肅—陜西東部）和河東（北山西）（見地圖10）。它們基本上是邊境藩鎮，但范陽和河東主要由地方供養，比其他幾個北方藩鎮較少地需要中央政府的直接支持，不過河東自給的程度比范陽稍差。另一個藩鎮劍南（四川）也是如此，但在安祿山之亂前它擁有的兵力相對地說還不算龐大。正如邊境的新形勢造成邊境行政制度的變化那樣，國內的各種發展——人口的增長、遷移和流亡的日趨頻繁、稅冊之過時、行政手續的日益復雜、非經常性的不法行為（再加上官僚們怠于職守的長期存在的傾向）也促使內地行政的變動。部分的解決辦法是像邊境那樣設立一種較高級的行政單位，以管轄一個包括許多州的地區。由于朝廷不愿把實權正規地交給任何這類大行政單位，所以這種官署的發展是不平衡的，從一開始它的職能就被設想為應是監督性的，而不是具有執行性質的。最后在733年，帝國被劃分成15個道，各置采訪處置使。在8世紀前半期政府所作的制度改革似乎進行得很順利。它們使帝國能夠取得最大的疆域和國力，使國內達到高度的穩定，并且能夠保持一個可以接受的中央集權。玄宗朝被人懷念為唐代最光輝的時期，這是有充分理由的。但是當時的政治家卻沒有看到中央對地方事務的強有力的控制（而這種控制正是整個地方行政結構及土地分配、稅制、勞動力動員和征兵等工作的基礎）在逐漸放松；更不可恕的是，他們中的大部分人仍沒有意識到他們在邊境建立的龐大的軍事建制所包含的種種危險。

東北邊境

東北邊境的強大邊境藩鎮的成長，與中國對外的和軍事的總政策是完全一致的。自7世紀末契丹和奚對河北大舉入侵以來，它們持續的壓力需要唐朝在這里保持強大的兵力。大約到742年，范陽及其附屬的平盧藩鎮有兵力13萬，它們形成了堅強的防御堡壘，而且還有不容忽視的打擊力量。但這并沒有導致任何大的領土擴張。雖然中國人終于在東北重建了遠至遼河的控制，但這遠沒有完成7世紀隋煬帝、唐太宗和唐高宗的目標。在這一背景中，我們必須先考察一下安祿山的事跡。安祿山之所以如此受寵，部分原因在于他自己的性格和過去的經歷。雖然絕大部分史料——主要在叛亂進行時期寫成——把他描繪成肥胖的小丑，但他仍是一個在漫長的鎮守期間保持東北邊境安全的有成就的軍事將領。另外，他還兢兢業業地建立與朝廷各方面的關系，取得了很大的成績；事實上，權勢炙手可熱的宰相李林甫在752年死亡前，玄宗在臨近悲慘的結局時，仍然對他恩寵有加。鑒于他集權力和榮譽于一身，很可能從8世紀40年代中期起，他被認為是一個不可缺少的人物。從朝廷總的發展形勢看，這些都不是偶然的：安祿山的崛起及其地位的鞏固與玄宗不再積極領導國務和強大的節度使日益參與朝政的情況是一致的。

在玄宗朝的最后20年中，玄宗究竟提供了多少積極的指導，這是很難回答的。他越來越依靠強有力的人物：在朝廷，李林甫在734—752年這段非常長的任期內是宰相和實際的獨裁者，以后接任的楊國忠幾乎同樣獨裁；在邊境，東北的安祿山和西北的哥舒翰在很長的時期內都同時掌握幾個藩鎮。另外，從8世紀40和50年代朝廷的政治爭吵和角逐中，人們也明顯地可以看出玄宗對日常的政務越來越不加過問了。

在這些情況下，比帝國其他官員能更直接行使地方和軍事權力的節度使都不免卷進操縱政治的角逐之中。但這帶來了邊境將領——或至少那些有足夠的野心和機智在政治領域中縱橫捭闔的邊境將領——干預政治的危險。李林甫之死是一個轉折點，因為只有他擁有在帝國其他實權人物中間保持平衡所必需的毋庸置疑的權力和威望。他死后，在導致叛亂的最后幾年中出現了安祿山和楊國忠之間你死我活的激烈斗爭，這一斗爭只有玄宗的有力行動才能解決，但他的消極態度反而助長了斗爭的發展。在這種形勢下，撤換安祿山的各種企圖不能簡單地再被看成是替換一個任期早已屆滿的將領或讓他退隱的事情。楊國忠本人很可能主張加強中央控制邊境將領的總政策，但安祿山認為，如果替換他的企圖得逞，這只會使楊國忠取得更大的權力。

但是，盡管歷史學家對宮廷政治斗爭表現出強烈的興趣，卻不能為叛亂的起源提供圓滿的或令人滿意的解釋。古往今來許多評述者把注意力集中在安祿山及其許多追隨者的非漢族出身方面，他們堅持這些人生來（或被養成）桀驁不馴和貪婪成性。這些人所受的中國文化的影響甚為膚淺，所以不甘心接受傳統約束而一心渴望征服和掠奪。因此，安祿山之亂被視為“在國內進行的外患”。近年的兩大論點試圖參照一些地區的特征來解釋叛亂。已故的陳寅恪發展了夷狄論的另一深思熟慮的變種論點：8世紀初期異族的遷入河北導致了最后使東北社會“胡化”的過程。這一過程到8世紀40年代已發展到如此程度，以致充分了解這一形勢的唐朝廷只有樹立一個“鞨胡”（安祿山）作為保持控制河北和東北的唯一辦法。因此，陳寅恪所看到的夷狄因素不僅涉及安祿山及其所屬的兵將，而且還涉及整個這一地區的人口。谷霽光提出的另一個主要的解釋迥然不同，他的論點稍經修改又被浦立本采納。兩個人都從河北（在東北）對唐朝廷（在西北）的長期異化這一角度來解釋叛亂，這一異化過程主要是朝廷對該區的歧視政策造成的。根據這一理論，安祿山是作為這一地區的感情和利益的代表出現的。我的觀點是叛亂產生于基本上是政治性質的若干牽涉面較小的環境，它們與中國文化的敵人的大規模滲透或長期的地方分離主義無本質的聯系。這場叛亂其實并不是產生于任何大的社會危機。在叛亂開始時，河北道除了提供基地外并未卷入。引起這場叛亂的原因要在邊境形勢中而不是在河北道內尋找。雖然邊境藩鎮的建立和以后的發展使得它可能對唐統治皇室進行挑戰，但關鍵的一個發展是指揮機構逐漸被那些很難被認為是唐統治階級的成員的人所控制。這些人為職業軍人，地方觀念強，社會出身往往很低，所以形成了一個與正規官僚集團顯著不同的集團。安祿山極不可能像我們掌握的大部分史料所聲稱的那樣早就有謀反的計劃。事實上，他潛在的敵對行動似乎只是到李林甫死后他看到楊國忠對他的地位構成威脅時才開始的。不過在他鎮守邊境的漫長時期，他顯然已乘機擴大和鞏固了他個人的權力及他指揮的軍事力量。他通過合法的和非法的方式擴大其軍隊的規模，并建立了一支絕對忠誠于他的8000假子的精兵——這是五代私人軍隊的前身。據說他還從邊境外征募許多新兵（這些人不可能有強烈的忠君思想）和采取提拔和濫賞的慷慨政策，這些都是為了加強他與部下的關系。他憑借自己受玄宗寵愛的有利條件，甚至直接控制了西北主要牧馬中心之一，這就保證他能得到騎兵馬匹的充分供應。最后，通過他在東北的漫長的任期和兼任的河北道采訪使之職，他能影響東北文武官員的任命。當安祿山相信他已失去玄宗的支持，失寵又一定會發生和迫在眉睫時，他才最后與朝廷決裂；他又堅信自己擁有足夠的力量去推翻王朝。對于他的希望來說，關鍵是要進行迅速和決定性的打擊；因此他的戰略核心是立刻占領政治中心地區。這樣就會使統治皇室威信掃地，也許還能使它垮臺，從而使安祿山成為最可能的繼承者。安祿山的信心是可以理解的，因為他統率的部隊在開始叛亂時約為20萬人，其中15萬人被動員去參加重大戰役。由于留守平盧鎮的約2萬名士兵倒戈和河東道的一些部隊沒有參加叛亂，他的總兵力立刻減少了。安祿山對自己在河北的控制和對他的進攻力量估計過高，這一戰略歸于失敗，隨之而來的是在帝國的心臟地帶自始至終激烈地進行的消耗戰。

勤王軍的人數遠為眾多，但這一優勢毫無用處，原因有二。第一，如前所述，幾乎全部帝國的兵力都分布在邊境沿線，這樣內地已沒有多少訓練有素的部隊能抵擋安祿山的進攻。所以安祿山的軍隊在遭到堅決抵抗之前經河北過洛陽而所向披靡。此外，最精銳的政府軍被牽制在偏遠的邊境，要花相當長的寶貴時間才能被調回，而這樣做又顯然會削弱或被迫放棄邊境的陣地。第二，在叛亂的第一階段，勤王軍的戰略需要不加選擇地使用兵力。他們再三在廣闊的前線進行正面進攻以期制服叛軍，但最后都不但以失敗告終，而且因大量損兵折將而嚴重地妨礙了以后的行動。結果，隴右、河西和朔方三大西北藩鎮的久經沙場的部隊都大為損耗，只有朔方軍作為一支完整的部隊還能繼續作戰。

安祿山之亂的經過

叛亂持續了7年以上，從755年12月至763年1月。從純粹的軍事角度看，它可以分為五個明顯的階段，每個階段都被幾場決定性的或有潛在決定性的戰斗所決定。它們是：

（一）755年12月至758年6月叛軍最初的勝利階段，它以叛軍在潼關的進攻受阻和勤王軍在叛軍后方河北的起事告終。

（二）756年7月至757年11月叛軍占優勢及其軍事力量和地域控制處于鼎盛的階段。

（三）757年11月至759年4月政府收復京都和接近平息叛亂的階段。

（四）759年4月至762年10月叛軍重新崛起和隨之而來的長期僵持階段。

（五）762年10月至763年1月政府最后進攻和取得勝利的階段。

這是一場長期和激烈的沖突，其結果幾乎到最后仍不能肯定。但沖突中間存在軍事上相對停頓的漫長時期，例如從757年秋至758年秋政府收復兩京以后，事實上760年全年和最后戰役前的18個月這幾個時期都是這樣。因此嚴格地說，叛亂期不應被認為是連續不斷戰斗的7年，而應該是帝國一直處于全面戰時體制的漫長的時期。

雖然戰斗的間歇有種種原因（指揮的變化、進一步征募兵員的需要、甚至天氣），但主要的原因無疑是后勤的問題。每一次陣地的大變動都需要對供應線作新的部署，而這正值帝國財政結構完全崩潰之時。在這一方面，叛軍的日子可能比中央政府好過些，盡管他們控制的地區較小。河北是堅固和可守之地，靠近主要的沖突地區。相比之下，政府發現自己被奪去了主要的收入來源：河北當然已經喪失；河南的部分地區被叛軍占領，而且已被戰爭破壞；與長江諸道的聯系由于叛軍破壞了汴渠的幾條交通線而基本上被切斷。此外，玄宗時期積累的大量剩余糧食和物品在叛軍占領兩京時大部分已被毀掉。在這些情況下，政府被迫從三個來源取得有限度的正常歲入：關中本地的生產（但只在758年以后才有挹注）；從南方跨秦嶺經漢水運來的少量資源；一切能從四川通過陸路運來的物資。在其他方面，政府只能采取短期的權宜措施：賣官鬻爵和出售委任狀，操縱通貨，開征商業稅和生產稅。因此，中央政府不得不在非常拮據的情況下與叛亂作斗爭，這有助于解釋它作戰的時斷時續的緩慢的節奏。

領導問題也影響沖突的進行。下文將談到，政府有時因為不能對自己的戰地軍隊和它在地方掌權的代表進行控制而嚴重地受到損害，但至少從756年秋季起，它在中央仍保持領導權的延續性和穩定性。叛亂政體則并非如此。有四人相繼任叛軍的領袖，但每人（不包括安祿山本人）都殺害了他的前任才取得指揮權。每人都僭號稱王，力圖使他的權力合法化。安祿山未能利用其最初優勢的事實和流傳至今的對他的各種描述，都說明在755年他的鼎盛期早已過去。他在757年初期遇刺，其子安慶緒接替他，控制叛軍直至759年春。史料把安慶緒說成是一個平庸之輩，但他的不幸在很大程度上是由于他的洛陽政權不能從河北叛軍地區得到足夠的支持，這些地區那時在他后來的繼承者史思明的控制之下。史思明任叛軍領袖后證明是一位杰出的將領，如果不是他的兒子史朝義在761年春通過與人合謀將他殺害，他很可能推翻唐朝。雖然史朝義堅持與龐大的勤王軍對抗直到762年的相當長一段時期，但結果他在年末在帝國軍隊最后的進攻下被消滅。且不說這四人的個人性格如何，領導權的不斷地和激烈地變化顯然使叛軍難以保持任何鞏固的團結和凝聚意識。

安祿山最初的戰役取得重大勝利。在一個月內，他已占領了河北、河東的幾個部分以及包括東都洛陽和黃河中段航道的河南北部。這時，河北勤王軍的聯合抗擊和在潼關匆忙集結的帝國軍隊阻止了他的迅速推進，使他不能直驅西京長安。盡管遭到這些挫折，他仍在756年的陰歷新年初一在洛陽稱帝，國號為“大燕”。朝廷那時正在為動員抗擊，為從北方和西北邊境召回部隊，為征募新的人力資源和授予地方官員額外的兵權而作出瘋狂的努力。

事實證明，這些應急措施中有一項具有特別深遠的影響。朝廷在企圖為其匆忙集結的部隊提供指揮機構時，求助于以前為用于邊境而發展起來的節度使制的模式。第一個內地節度使是在叛亂爆發后不久時為河南道任命的。河北勤王軍的行動是對叛亂者的一大打擊。這些起事從755年末到756年后期幾乎持續了一年，它們使安祿山停止西進，并且本來完全可以在早期把叛亂鎮壓下去。安祿山通過河北已迅速推進，很少系統地采取牢牢控制該道的措施。他顯然相信，他留在幽州（今北京）和留在平盧鎮境內的滿洲邊境的守軍能控制這一區域；此外，他有充分理由對及早取得勝利抱有信心。但是在他通過河北后一個月稍過，河北勤王運動風起云涌并且迅速從東面的德州（在今河南的德州[原文如此——譯者]）和西面的鎮州（正定）向外蔓延。有的地方，起事由一些安祿山認為不必予以替換的刺史領導，而另一些地方，領導起事的則是把安任命的刺史殺掉或趕走的較低級的官員和地方領袖。河北多一半的州起來反對叛亂者；雖然它們之間很少協調行動（它們各自的兵力也很弱），但它們的確保持了密切聯系，這樣就有助于發展運動。勤王者的目標不僅是不讓叛亂者控制他們本人的州縣，而且更重要的是要切斷安祿山在洛陽的主力軍和幽州叛亂基地之間的聯系。他們當然知道，如果沒有中央政府軍的援助，不論時間長短，他們抵御叛軍的可能性實際上是不存在的。勤王運動的運勢變化很大。756年初期，隨著叛亂者第一次軟弱無力的鎮壓活動的失敗，大量正規軍從安祿山在河南和北方的軍隊中抽調出來，迅速重新占領許多地方。但是李光弼和郭子儀率領的正規政府軍從河東（今山西）經太行山幾個關隘抵達河北，從而又激起了新的起事浪潮。接著在這一年的初春，平盧的一些部隊出人意料地倒向政府，叛軍的地位又趨惡化。結果，以楊國忠——他對安祿山的敵意無疑促使叛亂爆發——為首代表朝廷文官利益的一方占了上風。756年陰歷六月，朝廷下令，命軍隊全面出擊，這在政治上是權宜之計，但在軍事上是草率從事的莽撞行動。在許多人看來，老皇帝此時已威信掃地，所以皇太子在下一個月的僭位掌權普遍被人接受。在肅宗流亡朝廷召集的部隊中，有在河北作戰的部隊；征召的行動是不可避免的，但它促使河北勤王軍抵抗的崩潰。勤王運動的活動中心一一喪失，這樣就實際上結束了唐朝在那里的權力。東北邊緣平盧的勤王守軍被孤立，最后在762年，他們通過海路撤至山東。潼關的一場災難性的戰斗必須被視為一個重要轉折點，因為它使叛亂者時來運轉，使王朝幾乎崩潰，并使戰爭無限期地延長下去。

但是從長期看，關鍵的因素證明是全國大部分地區繼續留戀唐統治皇室。這種忠誠在下一年中受到嚴重的考驗，當時肅宗的朝廷遭受一系列嚴重的失敗，只有一些小的勝利稍稍有所彌補。一切努力都集中于收復長安這一唯一的目標。756年秋，然后又在757年春，勤王軍對占領長安的叛軍發動進攻，但都被擊退，損失慘重。在南方，叛軍穿過秦嶺，直趨漢水邊的襄陽，雖然他們朝東南向淮河的推進在宋州（今商丘）被持續到757年秋的英勇的抵抗所阻。再往南，動亂也出現了。在潼關敗后面臨政權可能垮臺的情況下，玄宗已把帝國的幾大地區交由諸王子控制，極力企圖依靠皇族的忠誠來維系王朝。他的一個兒子李璘例外地已至長江中游鎮守，在757年初期舉兵叛亂。也許李璘預期自己會成功地領導唐朝中興，所以溯江而下奪取富饒的長江下游地區；但他被迅速打敗和殺死。同時在邊境，外鄰開始利用中國的內亂來侵吞當時仍由唐朝控制的地方。主要的受益者為吐蕃和南詔。前者侵入隴右（甘肅），限制了唐朝與中亞的交往；后者在四川進行蠶食。但是甚至在極南方（包括安南），非漢族部落也起來叛亂，迫使中國當局撤離。

雖然朝廷虛弱無能，但暫時占有軍事優勢并控制河北、黃河，遠至長安的大部分渭水流域和大部分河南（中國最最富饒和人口眾多的區域）的叛亂者卻沒有另立取代唐朝的穩定的政體。雖然由于材料很少，人們不可能推測他們的政策，但顯然他們取得的支持很少，并一直被視為是些粗魯的邊境軍人而已，除了進行軍事征服外，根本無權統治。也許安祿山在一開始未能取得全面勝利的事實足以使他的希望趨于破滅；斗爭一旦拖延下去，王朝就能夠利用剩余的巨大力量和支持，其中大部分是無形的。這件事本身就證明了唐朝至755年的統治的成功。但叛亂者的眼光短淺的政治頭腦一定也起了作用。另一個因素是叛亂者領導內部的離心離德，隨著安祿山在757年初的遇刺，分裂達到了最嚴重的程度。隨著757年秋政府軍發動的進攻取得勝利，事態似乎發生了決定性的轉變。轉變始于英勇善戰的回紇雇傭軍率先大舉進攻以后在陰歷九月收復長安，這是他們在叛亂期間兩次決定性貢獻中的第一次。經過了一系列的勝利，進攻在陰歷十月收復洛陽時結束。叛軍不得不放棄鄰近地區（其中包括他們最近已經占上風的河南南部和東部），退到黃河以北。叛軍大本營被迫撤回河北西南的相州（安陽）。政府肯定作了有成效的軍事努力，但它的成功主要是由于河北的叛軍不能為其西面的軍隊提供足夠的支持。這些失敗以及兩京的喪失在當時公開地把叛亂者分裂成兩個對立的陣營：相州的安慶緒和幽州的史思明。到758年初期，叛亂者的前途顯得如此渺茫，以致史思明本人宣布向皇帝投誠。朝廷由于不能最后消滅他，不得不滿足于他名義上的投降，所以就封他為原官。

在收復洛陽后不久，朝廷實際上停止了主動的軍事行動。它的資源暫時耗盡，朝廷的政治家們認識到，叛亂者此時雖被牽制在河北，但仍十分強大，不能一舉消滅。總之，政治家普遍的期望是：最壞的逆境已經結束，唐皇室已被保存下來，現在可以進行必要的重建工作了。758年頒布的大赦令寬恕了除少數有名首領以外的所有叛軍。在758年的大部分時期內，政府表現的有限的軍事主動性令人費解（除了它自身繼續虛弱這一理由外）。秋季發動的新進攻把叛亂者趕出黃河，但安慶緒率領的叛軍主力部隊成功地撤至壁壘森嚴的相州大本營以確保自身安全。政府軍采用一種極為謹慎的戰略，不在乎取得對河北其他地區的控制，而只把該城圍困起來。圍城持續了整個冬季；到759年春，圍城者和困守者同樣筋疲力盡。同時，朝廷對北方的叛將史思明的不適當的處理（可能是史思明軍事上的老對頭李光弼的過錯）又促使他背離朝廷。他再次叛亂，率軍南下。在很長的一段時期內，他襲擾圍困相州安慶緒的政府軍，最后在陰歷三月與他們進行對陣戰。雖然據說他與政府軍的力量對比不到1∶10，但他的軍隊仍把所謂“九節度使”的勤王軍徹底擊潰，迫使他們一路撤至洛陽。史思明于是進而消滅安慶緒及其支持者，為自己取得了叛亂的大燕朝的皇位。這樣，剛在一年多以前似乎幾乎完蛋的叛亂又進入了另一個階段，它的結束變得遙遙無期。759年秋洛陽和汴州陷落，政府命運進一步惡化。從此以后，時而一方主動出擊，時而另一方主動進攻，但雙方都未取得任何明顯的勝利。長時期的對峙一直持續到761年初期。也許就在這一叛亂階段，出現了對現存政治和社會秩序最有害的后果。雖然朝廷幸虧沒有其他危險的僭號者出現，但它本身卻不能恢復元氣。汴渠源頭幾個關鍵地區的喪失和汴渠本身的失修，排除了從長江各地取得大量收入和運輸軍事物資的可能。因此，朝廷能取得收入和支援的地區依然是十分有限的，面對這些地區，政府不得不采取越來越嚴厲的措施。從長期看，具有同樣嚴重后果的是，對地方的控制越來越多地從中央當局手中喪失。這些年的記載充滿了嘩變和小叛亂之事，它們幾乎都出于個人的野心和對抗，而不是為了宏圖偉業。政府一再因這類與主要叛亂活動或叛亂政權毫無關系的動亂而分散精力和受到牽制而不能實現它的主要目標。759年晚期，接著又在760年初期，在漢水流域和長江中流爆發了相當規模的叛亂。760年后期，長江下游又有一次大起事，761年和762年的四川也有起事，但這遠遠不是所有的動亂。地方權力斗爭、暗殺和公開蔑視秩序的事例甚至更多。

這類目無法紀的行為常常使人難以分清敵友。例如，長江下游地區諸城市遭受的唯一一次嚴重戰禍發生在760—761年冬季鎮壓劉展叛亂的時期。前來鎮壓叛亂者的政府軍在揚州和楚州這兩個富饒無比的商業城市胡作非為，大肆掠奪和殺戮而不受懲處。數千名外國商人被殺。在中央政府的眼中，比這些叛亂甚至更加嚴重的現象是地方將領日益不請示京師就擅自行動的傾向。這些地方當局從朝廷往往已得不到指導和真正的幫助，而只能自己臨時設法滿足地方的需要，例如在財政方面就是這樣。但在其他方面，它們干脆對朝廷的指令置之不理。總之，由于戰爭艱難地進行而沖突又無結束的跡象，對王朝政權的一種信任危機顯然發展了，它轉而又妨礙政府作出粉碎叛亂的決定性的努力。

叛亂者當然一定繼續希望帝國權力全面崩潰。至少，史思明的將領們期待達成一項妥協的解決辦法，容許他們保持自己的地位和地方的權力范圍。但無論如何，消耗戰既拖垮了中央政府，也拖垮了叛亂者。可能為了尋求新的供應來源，史思明在761年初期又對勤王軍的領地發起進攻。事實上，是叛亂者而不是政府軍差一點有了決定性的突破。761年4月在洛陽附近的又一次大戰中，他們擊潰了政府軍，并且威脅要沿黃河向西發動另一次進攻。但史思明不久被其部下所殺。762年陰歷三月新帝代宗在長安登基，但他的繼位對沖突的進程沒有什么直接的影響。可是他登基后隨即頒布大赦，以重申肅宗的寬大政策，這對結束叛亂起了直接的作用。決戰以陰歷十一月叛亂者在洛陽城外的慘敗告終。洛陽又被收復，然后同樣遭到勤王軍和回紇人的蹂躪和掠奪。史朝義在這次戰斗中人馬大量喪失使他處于嚴重的劣勢。這次戰敗對他主要的戰地將領的影響同樣是重要的，因為盡管叛亂者在河北仍擁有重兵，但這時將領們相信他們的事業已經失敗。他們一一背叛史朝義而向皇帝投順。史朝義接連敗北，最后被趕往河北的北面。當763年初期他抵達安祿山原來在范陽的根據地時，守將把他摒于城門之外。他被迫逃入契丹和奚族之間的邊境，根據一個記載，他終于自盡而死。隨著他的死亡，叛亂結束。

叛亂是在沒有任何最后的和決定性勝利的情況下結束的，這種方式反映在763年河北建立的新權力結構方面。肅宗和代宗幾年來都積極地鼓勵叛軍首領們自動投降。在叛亂后的處理中，叛亂的全部責任由安、史家族及其直接支持者承擔。所有其他的叛亂者都準許為唐王朝效力，許多叛亂頭目被批準在原轄地任官。在全帝國，占主導的心情是松了一口氣，而不是歡欣鼓舞。以前人們很多次對勝利抱有希望，結果反而失望。現在“勝利”已經來臨，但“勝利”是暗淡的，是通過代價十分昂貴的回紇盟軍的干預和對叛亂者的全面寬大取得的。

全帝國處于混亂、多事和分裂的狀態。實際敵對行動的結束使政府面臨大量緊急的問題。第一種傾向是想重建755年的狀況，因為很少人——雖然他們看到了局勢的嚴重性——能認清幾年叛亂的事態已把國家和社會改變到什么程度。這些變化已使簡單地恢復舊制度成為不可能之事。以下幾方面可以說是最重要的變化。

（一）軍事化已經大規模實行。武將們行使大權，支配著地方行政和占有所有主要的戰略要地。大批的人——可能超過75萬——都武裝起來。在以后半個世紀，甚至程度較輕地在王朝以后的其余時期，軍方一直是帝國生活中的主要力量。

（二）地方行政的結構已被改組。到763年，節度使和觀察使控制的政體已在整個帝國成為處于中央政府和舊州縣之間的常設權力紐帶。這些地方政體發展成為本章下文討論重點的自治和半自治形式。

（三）新的社會成分被引進政治領導之中。通過作為軍人取得的戰功或在準軍事政府中效勞，許多人在官僚體制中升至高位；或者取得了以前沒有機會取得的財富和社會威望。

（四）國家的財政結構已經崩潰，需要新的方法來籌措收入。地方的稅收記錄已被銷毀、散失和過時。到763年，政府完全缺乏重新推行舊的高度集權制所必需的嚴密的行政控制，適合新形勢的新方法已開始在叛亂期間逐步形成。

（五）叛亂造成的動亂給了土地分配制最后的打擊；原土地分配制再也不能限制地產的擁有或控制財產的轉移，甚至再也不能起土地登記制的作用。隨著社會總的失調，它的最后消失使地產大量轉到新主人手中。

（六）人口大規模地遷移。河北和河南許多遭受戰禍的地區的人口部分地減少，許多人遷往江淮及江淮以南。

（七）政府喪失了對河北和大部分河南地區的有效控制，它們這時在前叛亂地方長官手中成了帝國內部的一批半自治的道。這樣就使帝國喪失了對它的25%—30%的人口的控制以及大量的收入。

（八）長江和淮河兩流域的幾個道取得了新的和關鍵性的地位。由于中央政府在其他地區實施的控制有限，這一區域因其增長的人口和巨大的生產力而成為王朝主要的收入來源。結果，運送收入至京師的運河體系成了朝廷的絕對生命線，沒有它，朝廷就沒有物資和資金。

（九）在對外方面，帝國令人悲嘆地喪失了領土和威信。隨著撤離軍隊和文職官員以應付內部危機，四周的邊境收縮了。中國喪失了對中亞的控制，雖然孤立的中國前哨遠在那里苦撐了若干年。更重要的是，近代的甘肅和寧夏兩省被吐蕃人占領。這使帝國的政治中心比以往更容易受外來的攻擊。

到763年，這些變化已清楚地被人覺察。不管口頭政治家們如何空喊“中興”，這些變化是不可逆轉的，并且排除了任何真正恢復政府舊政策和舊行政程序的可能。在幾年內這一事實已經變得很明顯，所以政府被迫試行新制度。這些制度往往與傳統的政治模式（它建立在能在全帝國推行統一行政措施的強大中央集權國家的存在之基礎上）南轅而北轍。初唐的舊秩序一去不復返了。

叛亂后的權力結構

安祿山叛亂的直接的和可見的遺產是一個大為削弱的中央政權管轄下的不穩定的總形勢。在幾個地區，特別在不斷遭受戰禍和將有長期和艱難的重建工作的河南北部，物質的破壞是嚴重的。在其他曾發生過重大的、但只是停停打打的戰斗的區域，如關中、河東南部和河北，最嚴重的后果是征用人力造成的，因而是短期的。這時全體民眾面臨的具體困苦主要只能推測；但有充分材料證明，當時存在大規模的破壞、荒蕪和人口減少。政府自身被各種各樣的困難——嚴重的資金短缺、混亂的官僚機器、破壞的交通、吐蕃構成的嚴重的外來威脅和浙江發生的一次危急的（顯然是民眾的）叛亂——所困擾。但一些事件表明，其中最難處理的問題是曾經確保王朝生存下來的那種手段，這就是為了行使分散的權力，動員資源和進行戰爭而在內地建立起來的軍事藩鎮。前面已經談過，這些藩鎮之建立是專門為了應付軍事的緊急情況。但在叛亂的過程中扎下了根后，它們這時已形成了京師大門以外的主要權力中心。一方面，軍事力量無疑使節度使們能夠對朝廷堅持自己的權利，甚至藐視朝廷。在歷史著作中，他們通常被形容為桀驁不馴和追求權勢的武將。另一方面，客觀情況本身，即政府的緊密結合和高度集權的舊政制的崩潰，也需要比過去更大程度地把權力下放到地方一級。因此，新的地方政體的發展也可以被看成是對緊急需要的一種積極反應，這一點已被叛亂以后若干年新的地方行政單位的建立所證實，而它們以前在這些地方是不存在的。例如，764年和765年，從荊南和江西這兩個大的舊置道分離出更統一、更緊密的湖南和鄂岳的措施肯定是由于當時的行政能力不能勝任所致，而不是像以后的情況那樣是出于削弱軍事上強大的藩鎮的愿望。唐王朝只是在付出了高度分權的代價后才得以幸存下來。

叛亂結束時的行政安排是建立約34個新的地方藩鎮（見地圖13）。以后幾十年新藩鎮繼續增加，其數在45—50個之間。最初，大部分藩鎮（幾乎是華北的所有的那些鎮）由節度使管轄，他們都兼有觀察使的權力。后一種職務是玄宗時代的采訪處置使的直接后身，但這時它擁有廣泛的行政權力。按理說，節度使應擁有常備軍供他們指揮，在理論上是為了執行他們的軍事任務。這里情況又有很大差別，有的鎮只有軍隊數千，而有的鎮則多達7.5萬—10萬人。觀察使領導的鎮的各類軍隊都很少，這類官員一般兼有都團練使或都防御使的頭銜，從而在必要時有權在地方行動中動員軍隊。在安祿山叛亂結束時兵員總數（包括邊防軍）可估計為85萬人左右，這不包括當時已被解散的府兵。從一開始，內地幾處軍隊大集結的繼續存在（甚至在和平恢復后仍如此）妨礙了想重新樹立中央權威的任何堅定和有效的活動。情況確實如此，原因有二：地方戍軍常常是動亂的根源；更重要的是，他們為爭取獨立地位的有野心的地方領袖提供力量。地方部隊內部的嘩變和動亂是經常的，這些情況有時是暴虐和無人道的領導造成的苦難引起的，如764年河中和775年河陽的情況；但由于單純的個人對抗和軍紀敗壞造成的這些情況至少同樣經常，如770年的湖南和774年的汴州就是如此。地圖13 唐代的地方建置（763年）

中央政府是非常了解軍事力量分散的種種危險的。但它缺乏消滅這種現象或對地方勢力施加任何嚴密的中央控制的手段：各地的軍事領袖和一般士兵都激烈反對這類政策。因此它對諸如戰時英雄郭子儀提出的取消軍事藩鎮的建議和對文官獨孤及提出的緊縮所有內地各地的軍隊規模的建議，都無實施的企圖。叛亂時期其功勛可與郭子儀和李光弼媲美的杰出英雄仆固懷恩是一個具有回紇血統的職業軍官，曾指揮過結束叛亂的最后的掃蕩戰。作為西北地方軍的指揮官，他在帝國勝利后的幾個月中依然是軍界最有實力的人物。763年秋，當他帶領回紇可汗及其朝臣在參與鎮壓叛亂后回國時，他和他的貴賓發現河東節度使不讓他們進入太原。節度使提出的借口是安全預防措施，但私仇可能是這次糾紛的根源。在這次發生的激烈爭吵中，仆固不無理由地感到朝廷不給他足夠的支持。結果，當他在等待報私仇的時機時，他命令朔方軍在河東消極觀望，盡管吐蕃有入侵京師西面之勢。吐蕃人763年11月確實跨越邊境時，他們迅速地打垮了面臨的有限抵抗；由于附近各鎮的節度使和仆固本人都沒有響應要求支援的緊急呼吁，吐蕃人進而占領長安。朝廷在7年中第二次出逃，這一次東逃至黃河河畔的陜州避難。由于在軍事上和政治上都無力據守京師，吐蕃人在兩周后就撤走。唐朝人的生命和財產遭受一定的損失，但更為巨大損害的則是和平重新來臨后剛剛有所恢復的帝國威望。結果，事情變得很明顯：第一，政府再也沒有完全可依賴的軍隊可供調遣；第二，它的主要目標必須是防御來自吐蕃人的外來威脅。仆固懷恩被宮廷策劃的陰謀趕下了臺，他的朔方戍軍指揮官的職務由郭子儀接替，同時對邊防軍的多少更有效的新部署也得以進行。仆固懷恩逃往在今寧夏境內的靈武，并在764年秋與吐蕃人聯合，為他們領路和領導新的入侵。這一次深入中國領土的打擊未取得持久的收獲。在下一年，他組成了吐蕃人、自己的回紇人和其他部落民族的一個廣泛的聯盟準備入侵中國。但對唐朝來說幸運的是，他在入侵期間得病，不久死去。在這整整的10年中，吐蕃人每年秋季進攻邊境，這些襲擊構成了安全、后勤和士氣方面的嚴重問題。隨著吐蕃的威脅，名義上友好的回紇人表現出模棱兩可和不明確的態度。這種外來威脅嚴重地妨礙了政府在中國內地恢復中央對不同的區域權力中心的控制的努力。

在開始時，政府對哪些地方當局會響應它的指令和哪些地方會拒不服從是不完全清楚的。與各地的關系只是隨著時間的推移才趨于明朗，并且因考驗和錯誤判斷而更加清楚。每一次的最終考驗是中央政府選任各鎮節度使的能力的大小。在長江流域及以南，政府穩定地保持這種權力，雖然那里偶爾發生嘩變和動亂，卻不存在真正的軍事問題。在北方，類型則很不一致，至少在最初是完全不能預測的。雖然在某一特定時期政府掌握了對大部分地方節度使的挑選權，但在面臨有力的地方（軍事）反對時，它通常不能對某鎮強加它的人選。可是在安祿山之亂后的10年中，它確實在一些困難的、或有潛在困難的局勢中成功地作出了一些人事變動。例如在764年，它設法安全無事地把一名前叛亂將領從汴渠邊的戰略要鎮汴州調到一個比較次要的地方，而以一名效忠王朝的將領接替；767年，它使用武力在陜西東南的華州清除了一名拒不聽命的節度使，因為此鎮太靠近京師，使它放心不下；773年它任命自己選擇的節度使去控制河北的黃河邊上雖小但很重要的義成軍，并頂住了當地守軍要求任命他們自己的一個軍官的壓力。

同時，中央政府在實施一項有關的政策，即在把地方的權力交還文官時也有一定的進展。在叛亂結束時，各地的長官（不論其具體官稱是什么）有近75%是軍人。到779年的代宗末年，這一比率已減少到約五分之三。這些成就主要在南方取得，因為在許多北方藩鎮，由于戰略的原因，強大的軍事力量的存在是必要的，職業軍事領導的保持不會帶來不能接受的安全風險。但是盡管政府在有些情況下有所進展，但在其他情況下它卻沒有力量將其意愿加在與地方軍人相勾結并加以利用的有野心的節度使身上。763年在襄州（在漢水邊上），765年在平盧（當時是平盧軍已被調去的山東一個重要藩鎮的名稱）和767年在四川（那里全是“效忠”的鎮），政府對地方將領之間的權力斗爭被迫袖手旁觀，然后給得勝者獎以節度使的正式任命。在前叛亂者領地的第一起這類事例發生在768年的幽州，當時節度使被刺。朝廷對自己的軍事實力和威信感到有足夠的信心，以致派了自己的一名高級官員去掌管該地。但是地方駐軍的一次武力炫耀就足以迫使他返回，然后那名刺客就得到合法的批準而成為節度使。四年后當他也不得善終時，朝廷不打算干預，而是經過了相當長的一段觀望期，才正式批準繼任人選。

政府直到775年才對一個拒不聽命的藩鎮采取大的軍事行動，但即使在當時它也只是在最狂妄的挑釁后采取行動的。這一危機發生在河北是不足為奇的，那里的魏博在前安祿山的、精明和足智多謀的副將田承嗣的領導下已成為四個藩鎮中最強的一個。775年，田承嗣企圖接管鄰近的一個已經更換節度使的相衛鎮。如果這一行動成功并被群起效尤，帝國就會發生混亂。因此政府命令附近的9個藩鎮對田承嗣發動一次征討。它們之中有的非常愿意行動，以便取得一份戰利品。它們還可能都得到朝廷的資金。中央政府的主要目標是牽制甚至降服魏博，但它一定還希望這次沖突有助于削弱一些不很聽話的藩鎮。

這些目標只被完成了一部分。田承嗣通過兼用計謀、外交和及時的勝利，能夠保持他的軍事地位。此外，其他強大的藩鎮節度使終于認識到，他們的長遠利益只是與田承嗣的利益而不是與朝廷的利益相通。結果，在贏得了一些大小適當的領地后，幽州、成德和平盧諸鎮妥協并最后放棄征討。這雖然導致朝廷在776年早期完全停止作戰而沒有降服魏博，但它至少已經使魏博不能為所欲為。魏博雖然面臨眾寡懸殊的不利形勢，總的說喪失了很少的領地，但它取得的半個相衛鎮（它此時不再存在）在很大程度上補償了它在其他地方的損失。此外，它已經有說服力地顯示出個別有強大武裝的藩鎮的防御生存能力，尤其在河北的藩鎮更是如此，因為朝廷在對那里的個別節度使采取任何行動時，能指望得到的支持很少。那一年（776年）的晚些時候，朝廷的確成功地利用了一批聯合的地方軍消滅了一個有潛在危險的地方領袖。一個不出名的將領李靈耀在汴州的節度使死后已經奪取了那里的控制權，并且立刻開始執行一條傲慢的獨立路線。對在汴渠邊上的戰略要地出現的這種行為，朝廷簡直是不能容忍的。為了消滅他，朝廷發動了一場戰役，并且很快取得勝利，盡管不知悔改的魏博節度使對叛亂者提供了援助；在汴州地區，朝廷作出了嶄新的行政安排。

但在這類情況下，參加戰役的藩鎮從勝利中取得的利益往往與中央政府一樣多。這顯然是中央政府被迫完全依靠地方軍而不依靠中央控制的軍隊所造成的幾大惡果之一。這一次，已經強大的平盧是全面的勝利者，它從戰敗的對象那里取得5個新的州。

因此，在整個這一時期，朝廷試圖控制有較多駐軍和占地理優勢的藩鎮的記錄最多也只能說是不平衡的。到代宗執政結束時，至少有6個藩鎮不受中央任何值得一提的控制，它們是：幽州、魏博、成德（河北北部和中部）、平盧（山東）、襄陽（湖北北部）和淮西（河南西南）。在這些地方，節度使是當地決定的，朝廷不過在事后予以承認（成德實際上不能算例外，因為在那里帶兵的李寶臣的任期從他叛亂時算起）。也許長期在一個篡權者手中的劍南西川（四川西部）也應包括在這一類藩鎮中，雖然它采取反朝廷姿態的時間要晚得多，并且又是在不同的領導之下。所有這些藩鎮在處理內部事務時都不受朝廷的干涉，所以必須恰當地把它們視作自治單位。正如歷史學家司馬光所說：“朝廷專事姑息，不能復制，雖名藩臣，羈縻而已。”顯然只有有實力的現實情況才能導致唐朝政體接受這種局勢。它這樣做了，但又保存了帝國的統一和自己居于唯一正統地位的權力，這簡直可以說是了不起的。原因在于它能牢牢地控制四個對它的生存絕對重要的區域。這些關鍵區域的第一個當然是京畿的關中道，那里的資源雖然減縮，但它作為國家的政治中心仍是至高無上的。第二個關鍵區是西北的邊境區，它是掩護京師使之避免帝國面臨的最大外來威脅的盾牌。第三個是長江淮河流域，這一區域有迅速擴大的生產力、增長的人口和繁榮的商業，因此已成為政府的主要收入來源。第四個是運河地帶，它包括那些從南方運輸稅收所必經的幾個鎮（四川是這類區域的第五個，但有爭議；雖然它是守衛西面和西南邊境的要沖，但它與中央政府的命運的關系，并不像上面所談的四個區域那樣有決定性意義）。由于四個區中的兩個因戰略的原因而非常重要，所以它們需要集結重兵，這樣隨之產生了控制的問題。我們已注意到，西北的邊境藩鎮缺乏足夠的地方資源基地，所以沒有爭取擺脫中央政府的能力。但沿運河有大量駐防部隊的諸鎮則是另一回事。它們非常反復無常，需要以極為巧妙的手段加以處理；顯然它們基本上不向中央貢獻稅收。

因此，像陳寅恪指出的那樣，唐朝在8世紀后期和9世紀的統治之得以幸存，實質上只是因為它成功地維系了西北—東南的軸心。與單純的軍事控制問題一起，中央當局還面臨各地的具體行政問題。這些問題由于各節度使與中央政府的關系模糊不清而復雜化了，甚至在順從中央控制的地區，它們也造成了困難。事實上，代宗時期的大部分成就必須被看成是單純地表現在帝國的大部分地方恢復了一定程度的行政秩序這一方面。

混亂的幾年使許多人得以在地方任職，根據以往的標準，他們擔任這些職務是不夠格的，但現在又不易被取代。任命官員的常規已被破壞，并悄悄地被放棄。節度使們提升自己的助手和心腹，往往繼續不顧這些正常程序。官員的正常輪換和例行提升也已被破壞。上述情況與由于總的資金短缺而引起的精簡人員和減少俸祿的因素一起，必然嚴重地降低行政的質量和損害正規官員集團的風紀。嚴格的監督和正常的政績考核也不可能實現，特別是因為普遍認為公務的處理可以有更大的回旋余地。節度使被授予在自己轄區內考核官員的明確責任，但他們對網羅忠于自己的追隨者的活動比對作出客觀的評價往往更感興趣。此外，系統地監督節度使本人的制度也已不復存在。例如，長期以來的苦難根源之一是節度使擅自非法征稅；但由于他們獲準在地方上有很大的行動自由，所以人們要揭露具體的、顯然應受譴責的事例是不容易做到的。

總地說，財政造成了一個困難問題，因為國家對人口的行政控制能力大為削弱。舊的人丁簿和稅冊的喪失、破壞和過時，使登記的戶數不到300萬戶——只是叛亂前總數的三分之一。中央政府頒布了許多詔令和公告，努力想解決這些問題，但它們或者仍是形同虛設的規定，或者被半心半意地執行。在代宗的大部分年代，中央政府無力采取任何重大的主動行動，一種對地方行政的十分自覺的放任主義政策終于逐漸被人們接受。這一政策與從764—777年任宰相的元載尤其有關。元載對藩鎮采用的政策是實用主義的。他也許比任何人更能認清朝廷只有有限的選擇余地，所以決定采取一條謹慎和妥協的路線，其目的在于維持國內和平和逐步恢復中央的權力。毫無疑問，在他的眼中最緊急的大事是防衛國家免遭外敵的侵犯：吐蕃人最近已進犯京師，并仍占領西北大部分地方；另外還有威脅程度較小的表面友好但難以控制的回紇人。這一政策的主要目標完成了，但為此付出了一定的代價。地方政體，特別是擁有重兵的政體，能夠有機會牢固地樹立自己的勢力和使它們與所控制的領地和人民的關系正常化。這樣，叛亂造成的分權在代宗在位期間逐漸制度化了。不但地方政體如此，甚至為中央利益服務的機構，如有才華的行政官劉晏在這一時期設立的從而成為朝廷的主要財政支柱之一的鹽鐵使署也是如此，而劉晏在管理它時，則是在獨立于朝廷的高度自治的（實際上是區域性的）基礎上進行的。

隨著元載在777年的失寵，出現了針對各地問題的短暫的立法風。它旨在讓州刺史重新起更充分的文官作用，同時又保護他們不受節度使的欺凌。此時他們已不能再兼任團練使，各個州擁有的軍隊人數受到嚴格的限制。同時節度使不得停止刺史的工作，未向朝廷報告不得批準他們離境，或另立自己的人去補缺。

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