憲宗時代的中央集權進程，805—820年

河北藩鎮叛亂爆發時憲宗不過是個幼兒，當叛亂結束時他也還只是個孩子。但是在他于805年即位時，他已經是27歲的成熟青年人，而在他的成長期間他耳聞目睹了他祖父的屈辱和他父親的孤立無助的處境。從他在位期間的作為可以充分看出，憲宗既很堅決地力圖振興皇室的威望，同時又對于朝廷內的政治勢力有詳細而深切的了解。他是晚唐最強有力的皇帝。

力圖中興唐室的主要工作就是要顯示中央政府在戰場上能有所作為。憲宗對那些弄權的藩鎮發動對抗時是很小心謹慎的，因為他決心不重犯德宗在部隊未準備就緒以前就魯莽從事的錯誤。在808年初期，劍南西川節度使韋皋死了，他的部下劉辟將軍要求繼承韋皋的職位。到了807年春天，全帝國的藩鎮開始看到了京師重整旗鼓的氣象。長江三角洲富饒而盛產稻谷的浙西鎮節度使李锜故意藐視皇帝要他朝見的命令，想在新皇帝變得過分強大以前給他一個難看。于是在他鄰近的一個節度使的指揮下，迅速對李锜組織了一次討伐。不到幾個星期，李锜的畏罪的下屬罷黜了他，后來他在長安被處死。如我們所料，朝臣們都無比高興，大家都在談論唐室的真正中興。特別是神策軍和從忠于王朝的淮南征調來的討伐部隊在這兩次戰役中表現得很出色，出現了能與皇帝的決心相得益彰的普遍的信心。

更加麻煩得多的對抗發生在809—810年，這時朝廷向河北三大自治藩鎮之一的成德發起了挑戰。這是憲宗自己挑動起來的第一次事件，而且也像德宗在781年向東北挑戰那樣，問題還是節度使的繼承權問題。成德鎮原節度使在808年死去，次年年中他的兒子王承宗要求朝廷任命他為名副其實的節度使。8世紀80年代的戰爭以后，成德鎮在前幾次移交權力時，每次都由長安照例予以批準，雖然批準是很勉強的。這一次受了最近幾次勝利鼓舞而變得膽大起來的憲宗，決定不失時機地革掉當地自決節度使繼承人的陋習。他想要王承宗做些讓步，其中包括交出成德鎮屬下的兩個州來換取批準，但這一妥協馬上破裂。809年后期爆發了戰爭。可是，政府的討伐軍在次年初春陷入困境。首先是軍費開支太大；其次，把各忠順的州鎮抽調來的雜牌兵協調統一起來的問題不能夠圓滿地解決。軍事行動在往后幾年中中輟，因為憲宗和他的高級顧問們正在為了安排好未來的戰斗而想盡方法加強他們的政治和財政地位。吐突承璀卷入了一樁貪污案件，被解職和流放，皇帝說，“朕去之輕如一毛耳”。810年到814年期間經濟上取得的任何進展，比之所感受到的政治進展很可能就大為減色了。比如在812年，東北另一長期鬧獨立的藩鎮魏博竟然自愿歸順朝廷，從而結束了經歷四世的這個世襲節度使職位。曾經討論過進軍魏博并使之完全按照長安的條件順服的可能性，但這個方案最后被否決。憲宗對它的歸順作出的反應是大量賞賜金錢，并且作出幾項禮遇的表示，例如準許該節度使更換更響亮的名字，以示對浪子回頭后的厚愛。這種不費吹灰之力的勝利看來成了整個中央集權化過程的轉折點，因為長安不戰而屈人之兵，指顧之間就搬掉了一塊戰略上和心理上的大石頭。

從814年直到819年，憲宗狠狠地打擊余下的不恭順的藩鎮。第二階段軍事攻勢的主要勝利是取消了淮河上游淮西鎮長達60年的獨立狀態。淮西鎮戰敗后，成德也迅即屈服。憂心忡忡的成德節度使怕挨打，搶先向長安送了兩個兒子為質，以保證恭順。由于河北地方最小的橫海鎮（8世紀80代的叛亂以后所建）也已于數月前向朝廷歸順，現在只有兩個藩鎮還未受長安的節制，它們是北京地區的幽州以及平盧。幽州從未被波及，因為它在這個時期中無論如何不算最對立的藩鎮。憲宗在819年輕而易舉地就平定了平盧。當細心準備的討伐正在進行時，平盧節度使李師道被他的部屬所殺。朝廷于是研究了平盧地方的情況，為了保證那里將來不再發生叛亂，他們把平盧藩鎮一分為三。在這次勝利以后，憲宗才能感到滿意，因為他幾乎使整個中國本部領土都重新聽命于他了。

中央集權化的制度保證

唐憲宗的中央集權化政策使三個關鍵性的、互相關聯的經濟問題趨于表面化了，這三個問題就是：從8世紀80年代后期即已開始的明顯的通貨緊縮；許多藩鎮在稅收過程中的胡作非為；以及政府用于平叛戰爭中的財源不足。上面提到過的809年關于稅收和財政的幾道詔令，是楊炎780年的改革以來對付這類問題的最重要的措施，所以我們不妨對它們在這里略贅數語。

由于戰時物資緊缺及隨之而來在8世紀80年代出現的高物價已告終止，并且繼東南航運恢復之后谷物供應大大增多——這些促使通貨緊縮的原始動力又因政府長期缺銅的困難而加速發展。唐代的交換體系在大宗交易中是使用混合的媒介（即絹、銀和銅）及大批運輸糧食；的確，這個體系內部的運行從未被當局完全控制過，但是這個時期的問題表現得特別尖銳。第一，絹的數量已經相對地很少了。政府的大量儲備已在叛亂中毀掉；河北諸鎮和平盧鎮的獨立又切斷了政府的標準貨幣——絲——的最佳來源。既然通貨緊縮這樣不利于稅收的基礎，對收進來的稅項實行三馬分肥的辦法便把陋習帶進了下一步更高級的稅收措施中去。已由楊炎的財政專使與各藩鎮分別商定的稅額劃分有如下述。各州縣可截留一小部分稅收，稱為“留州”；較多的另一部分由藩鎮自用，稱為“送使”或“留使”；而最大的份額則應由藩鎮解往中央政府，稱為“送上”或“上供”。但是，作為這一過程中的中介人，藩鎮的文武大員是很容易欺騙中央政府的：他們或者謊報本地區糧食與布匹的時價，或者有時干脆拒絕向朝廷交足稅款。除此之外，州鎮官吏——特別是衙門胥吏——常常都是一開始就在所收實物和現金稅額的折換率上搞鬼，盡量額外為自己搜刮，而把負擔加到農民身上。那些最強大的藩鎮用這種辦法聚斂了巨大的財富，這筆財富既是用于支付“貢品”的主要來源，也是正式官方稅收制度中的凈損失。這種陋習就像在中央當局不知情的情況下地方上猖獗一時的非法的苛捐雜稅，當然是與8世紀中葉以后藩鎮權力日重的形勢互相表里的。因此毫不奇怪，中央政府所能到手的稅收是很有限的。德宗的儉樸和吝嗇應該說可以使國家有所節余而足供憲宗早期的軍費之用，但這些儲備顯然并不是用之不盡和取之不竭的。這便是宰相李吉甫（758—814年）在807年的奏疏中所要說的意思，因為這時只有8個鎮能正常向中央解繳稅款；和玄宗末年相比，這時只有四分之一的家庭能成為可靠的納稅戶。裴垍在809年的措施是想阻止唐朝的惡劣經濟狀況變得無法挽救，這樣就自然能給憲宗提供軍費。朝廷的這些公告在實行時并未取得完全的成功，801年和811年的補充詔令中提到的屢禁不止的違法事件便清楚地表明了這一點。企圖穩定物價的嘗試特別難以實行，而且它們更多的是針對后來10年中仍在繼續的迅速通貨緊縮的現象來治標，而不是針對它的產生的原因來治本。在憲宗歷次平叛成功之后的819年，節度使烏重胤建議也在藩鎮的軍政制度方面實行一次類似財政改革的改革。藩鎮統兵之權沒有了，節度使只剩下了控制要塞和統領會府戍軍之權。刺史往后則要統領本州的外圍戍軍和駐軍。只有邊防重鎮及非中國人的雇傭軍所守之防區不在此例。和前此的財政改革一樣，這道詔旨的重要政治意義在于，在犧牲藩鎮利益的情況下密切了中央政府和州治之間的關系。在8世紀后期和9世紀初期，節度使之所以能進行軍事威脅和政治恫嚇，就是因為他能動員本鎮全部兵力，其數目可輕而易舉地高達數萬人。任何忠于長安和不愿參加這種叛亂的刺史，會很快被節度使的其他部隊所消滅。可是819年以后，一個對朝廷心懷不滿的節度使就很難把不相統屬的許多州領部隊統一帶動起來，以投入一次奇襲行動。因為僅就單獨一個州的部隊來說人數相當少，有時是二三千人，通常比這還要少得多，但他們的向背也舉足輕重：他們能使藩鎮受很大損失，而使州治得到實利，也使中央政府間接受益。但我們仍然應該看到，如果節度使是奉詔旨行事，他仍然完全能夠召集并統領本鎮的全部軍隊。換言之，節度使的合法職能在改革中仍被保留，但他制造麻煩的權力則有所抑制。很可惜，關于819年詔令實施的情況我們所知甚少。看來，這種限權行動在華中和東南部確已被人接受，但在華北和西北這些有大量常備軍的軍事重鎮卻遇到了阻力。在河北似乎根本沒有行通。

從810年和819年所定的制度措施我們完全可以看出，憲宗有意要把他的軍事勝利的形象長期地固定下來。不過對于另外幾次勝利，我們知道的甚少。但是，雖然中央政府在9世紀的初期和中期已能較緊密地控制地方政府，這個過程很可能從未完成。在憲宗以后，9世紀20年代和30年代的幾位皇帝都很軟弱，他們除了守成之外沒有其他作為，而且在很多情況下他們連這一點也沒有做到。在唐帝國的各個地方都發生了藩鎮與州之間程度不同的權力調整情況，不過除了極少數事例以外，我們已很難推想這種權力調整的情況了。

憲宗初年的政治轉變

在某種意義上說，唐代歷史上新君即位往往是中央政府的一次補偏救弊和實行人事變動的時機，但是在805年，憲宗遇到的問題卻異乎尋常。在前10年中，實際上每一個利害上沆瀣一氣的集團有時已被置于無足輕重的地位，或者至少被暫時排斥而不能掌權，例如唐德宗以很壞的態度對待職業官僚，二王集團又以同樣的態度對待宦官。整個政界都期待憲宗能恢復他們被侵奪的特權。他們對他的要求常常互相矛盾，氣氛也弄得很緊張。在皇帝和職官之間顯然需要有所和解，這便是他所面臨的最緊迫的政治問題。新皇帝擺出了大家所期望的姿態來顯示他的正直——遣散了多余的宮廷樂工；拒不接納所貢的50名婦女去充實后宮，等等。但是，德宗和順宗在最初都是引人注目地來顯示他們的熱忱，到后來反而使官僚們失望，而憲宗的詔令卻是卑之無甚高論，重點只談要恢復官署正當的辦事程序和重建朝廷的德治。例如，憲宗在拒不接受荊南所獻的兩只壽龜時，他不僅禁止將來再有人貢獻遠方異獸，還命令把所有這些“祥瑞”都交付有司處理；他不愿意見到它們，不愿意知道它們，除修王者之德以外不愿做其他雜務。這些行動對于嚴謹的官僚的風紀來說一定很有鼓舞作用，同樣，他們對新皇的關于改變供職條件和獎賞忠勤的命令也抱有熱烈的希望。在唐代，它們包含在每逢國家大典——例如新帝即位、改變年號、皇帝壽誕和重大的軍事勝利等慶典——時必發的大赦（赦宥）令中。大赦令是一種被人們忽視的史料，對它們的廣泛研究會引起人們的很大興趣，因為它們經常包含總的政策聲明和國家形勢的總結，以及一些關于特殊豁免、大赦和對貴族、各級官吏、平民百姓——有時也對某些個人——的提升和發放俸祿情況的內容。806年的大赦令（因改年號為元和而頒布）確實包含了寬大的讓步內容。它確實是憲宗初期熱情的某種表現；德宗在他統治的最后13年中沒有頒布一次大赦，這個間歇期間之長很有些異乎尋常。806年的大赦令給現職文武官員都頒賜了相應的勛或爵，其中包括神策軍和地方軍隊的將軍們與軍官們。至于這些內容有什么實際意義，這還很難說。可能有許多人重復享受某些待遇，但也有些內容實際上幾乎無人可以享受。但是重要的是下列幾點：（1）憲宗給了幾乎每一位官員以某種關懷；（2）那些有可能被遺忘的不滿分子，例如那些舍此即不能得到一官半職的軍事英雄的后裔們也得到了安撫；（3）那些官居極品的人尤其受到優渥；（4）有了定時屢頒大赦令的希望。

這一安撫性的和論功行賞的政策也擴大到某些具體個人身上。鄭和這些發展相聯系的是憲宗對政治上的不良分子實行了有節制的報復的明智政策。首要的打擊目標當然是王叔文集團，如上所述，他們已被斥逐異域。但重要的情況是，除了二王本人之外，憲宗不像其祖父德宗當年可能做的那樣，他并未處死一人。另外，清洗的范圍非常謹慎地只限于真正參與過805年事件的那些人，并不像歷來所為的那樣殃及罪犯集團的家屬或親朋故舊。在二王集團以外，憲宗甚至更加審慎。他下令終止了某些確實罪惡昭彰的行為（例如鹽鐵轉運副使潘孟陽宣慰東南時的淫佚放縱即是在杜黃裳做宰相的805年后期和807年初期這一段時間，皇帝和官僚的新關系甚至有了進一步的發展。值得注意的是，杜黃裳（738—808年）是原為宰相而又與二王集團關系非常密切的韋執誼的岳父，在通常情況下他不大可能晉位宰相，因為株連同伙向來是一般規律。可是，杜黃裳曾經避免直接卷入二王集團，而且他助長了他的女婿對二王集團的疑慮。杜黃裳之能夠官居極品，充分證明了憲宗懷抱著和解的政治姿態。除此之外，杜黃裳不同于年邁的杜佑（他一直在長安做榮譽性的宰相，直至812年去世時為止），雖然也同樣處于高齡，卻享有實權。杜佑很受尊崇，但看來被視為知識界中我行我素的人，而杜黃裳則是傳統的經世論主流中的代表人物。他是進士，原為戰爭英雄郭子儀的門生故吏，也是政府許多重要衙署的老臣，例如他做過吏部侍郎，這在8世紀末年是尚書省內最重要的職位之一。他曾主持791年的進士考試。他也有許多直接的敵人。在8世紀90年代中葉他與裴延齡發生過沖突，在德宗的半隱退的時期根本沒有擔任過任何官職。在官僚集團中，人們再也選不出比他更能說明問題的典型的人了。

杜黃裳是憲宗要實行軍事中央集權化計劃的政治推動者，是第一個在朝廷公開提出皇帝應該遵循德宗的“姑息政策”還是應該另辟蹊徑的官員。君臣之間如此相契，使得杜黃裳有機會同皇帝更加認真地討論理論問題，即討論關于賢明和正義的統治以及正確行使政府功能等老生常談的問題。他的意見都是正統的：他主張皇帝應該是上天與塵世之間的聯系，是列祖列宗與今世之間的聯系，是國內百姓與四夷之間的聯系；他應該知道上下之分，輕重之別。具體說來，這話意味著憲宗應該把實權授給經過仔細挑選的下屬，特別是經過慎選的宰相，并應避免對政務統得過細。按常情說，我們可以把這些議論視為又一套陳詞濫調。但是，憲宗和唐代其他許多皇帝不一樣，他對這一類問題真誠地感到興趣，特別是在他即位后的頭10年中更是如此，憲宗朝廷的極盛時期

憲宗朝廷的鼎盛時期從806—807年的勝利開始，一直延續到815年宰相武元衡被藩鎮恐怖分子刺殺時為止。807年杜黃裳已年約70，而且也可能有些風聲涉及他后期的經濟問題，所以他被派往山西南部做河中節度使而光榮地退職，次年便死在那里。為了取代杜黃裳，憲宗同時拔擢御史武元衡（758—815年）和翰林學士李吉甫（758—814年）為宰相。這是憲宗時代曾用一系列優秀人士居相位的最初兩個人；以后諸人則有裴垍、李絳（764—830年）和裴度（765—839年），都值得大書特書。這顯示了皇帝真正想在高級官僚中盡可能選用最優秀的人才。比起前任的一些宰相，新宰相的年歲明顯地下降了。他們大多數是50歲上下的人，成年于8世紀的最后25年中。他們雖然不像皇帝那樣年輕，但我們可以假定，他們比原來當權而又生活在兵戈滿地和政局動蕩中的老一輩宰相們更投合憲宗的銳進之氣。憲宗時代的宰相們在致力于中央集權化的運動中起過重要的作用，這種作用反過來又有助于恢復外廷在8世紀90年代已喪失的某些影響。我們不妨在這里簡單介紹一下憲宗朝鼎盛時期的三位關鍵人物——武元衡、李吉甫和李絳。

武元衡是武后（684—705年在位）家族的后裔，也是她家族中的第四代官員。他在783年舉進士。此后他任過各種官職，例如做過藩鎮的幕賓、監察御史、縣令、部員外郎，804年則做過御史中丞。在德宗晚年，他曾辭去他的一個官職以抗議京師禁軍引起的騷亂。或許就是這個緣故，二王集團中的文人們曾在805年請求他就任一個禮儀性官職，他不無識見地置之不理。在他于807年被提拔為宰相以前，憲宗曾派他到御史臺和戶部任職。在他第一次做宰相的短暫時期內，他就與皇帝建立了互相信任的關系，所以他被委具體地負財政重責。為了配合他的私交和政治好友李吉甫，武元衡堅定地要求皇帝對負隅頑抗的浙西節度使李锜采取強硬的路線。他們兩個人普遍被認為是最后促使807年戰爭勝利的人。為了表示充分的信任，憲宗后來任命武元衡擔負一個艱巨的任務，即去新近收復的西川恢復秩序。曾經俘虜了劉辟的神策軍將軍高崇文是一個很好的軍人，但不是一個好的行政官員。武元衡在807年后期替代了高崇文，經過3年時間把西川安定了下來。

武元衡在813年再次被任命為宰相，這時正是淮西戰役即將發動的前夕。憲宗這時并不需要有人來說服他有用武的必要性，因此武元衡的新問題便主要是搜集情報并發動討伐（這些任務原是派李吉甫去負責的，但李吉甫在814—815年冬天去世，留下武元衡獨力承當這些責任了）。成德節度使和平盧節度使這時期也開始明白，中央政府對淮西如箭在弦上的攻勢也會使他們的獨立地位處境堪虞。為了爭取時間，他們雪片似的發來了互相矛盾的懇請、要求和承諾的函件，希望朝廷放松警惕。可是在815年年中，成德節度使又請求朝廷寬赦淮西叛亂者，但被武元衡堅決拒絕，其結果是引起了一連串事件。幾天以后，當武元衡從長安的私邸中外出準備上朝時，他被一伙騎馬的散兵游勇所刺殺。拘捕了成德那時駐長安的幾個涉嫌的軍士，并以不甚充分的證據給定了罪。皇帝因此極為震怒，沒有人能夠勸阻他在816年興兵討伐成德鎮。具有諷刺意味的是，平盧節度使后來被發現才是刺殺武元衡的真正幕后策劃者。這個時期第二位重要的宰相李吉甫原是代宗時代一位名宦的兒子。他在二十幾歲時以蔭庇入仕，后來擢升至相當高的位置，而以他的禮儀知識受到人們的注意。雖然李泌和竇參都很看重他，但他沒有得到陸贄的垂青而于8世紀90年代被貶為長江下游幾個州的刺史（陸贄的敵人在陸贄于794年被放逐以后任命李吉甫為陸贄的上司，希望李吉甫對一切有關人員進行報復，但李吉甫始終沒有這樣做，所以他的寬宏大量的名聲為之大振）。在8、9世紀之交的大約6個年頭中，李吉甫因病而未擔任任何官職。可是，他利用離開長安的這段漫長時期去熟悉南方的情況和問題，當他最后回到京師時，他變成了唐帝國最精明干練的行政官員之一。憲宗在805年任命他為翰林學士，次年又升任他為中書舍人。李吉甫馬上被卷入了當時最重要的爭端中去。他熟讀兵書，又有優異的文職成就，并且對推進四川和浙西的戰事給皇帝詳細條陳過意見。他洞悉跟吐蕃人談判的機微訣竅。807年他上呈《元和國計簿》（現在僅存片斷），813年又上呈《元和郡縣圖志》（大部分尚存），另外還著有關于政治史的書籍和一本職官手冊。他和武元衡一起推進了幾項關于中央政府和州的法律程序上的改革，其中的原則是繼續建立官僚制度的威信。

在他兩次任宰相期間（一次是807—808年，一次是811年直至他去世的814年；他是憲宗時期任職最長的宰相），他以主張中央政府應采取進攻性的軍事立場而聞名，這在史料中被泛稱為“用兵”之策。他的基本態度是切實加強戒備，而不是一味好戰，例如我們看到他在813年提出的關于重建北方邊防的建議便是如此，李絳也出身于四代為宦之家，與李吉甫的顯赫家世同源，但他的父祖輩卻不那么顯耀。他中過進士和宏辭兩科，他顯然就憑這些資格進入了仕途，并沒有想到使用蔭庇特權來擢升高位。李絳在氣質和作風上都大異于李吉甫。憲宗很了解這一點，但是為了在朝廷內鼓勵發表不同意見，他在重新任命李吉甫為宰相后的半年內，又在811年任命李絳為相。事實上，他們兩個人的觀點在許多問題上并非真有很大的分歧，只是他們在如何進行討伐藩鎮的戰爭這一問題上有尖銳的沖突，因此就掩蓋了歷史記載中的其他問題。812年，如何處理魏博節度使自愿歸順的問題成了當務之急。李絳曾經反對過對河北地區用兵，認為這樣做太危險，因此他主張以賞賜和寬恕的懷柔政策來撫慰魏博。但李吉甫則想顯示武力，給魏博施加壓力。這一次是李絳的意見占了上風。魏博的當局熱情地接待了朝廷的使節，而沒有提及需要朝廷的大量恩賞。盡管他們的政見常常不一致，但元和年間這些大臣和其他大臣們的仕宦經歷比起代宗和德宗時代的官僚們的經歷來說，要正常得多，而且可以進一步預測。而且，重振官員的精神面貌的工作也不限于在京師實行。憲宗想把藩鎮的高級職位——特別是節度使之職——重新納入正常的政治任命的軌道。這不僅會打破軍人們對這種戰略性職位的控制權，而且也將限制朝臣們只眷戀做京官的習慣。這個過程怎樣開始的，詳情不得而知，但一定與讓許多節度使定期輪換之舉有關，而這種辦法在德宗時代已棄而不用。我們可以完全有把握地說，從憲宗時代開始直至大約9世紀70年代，原來的宰相們在長安任期屆滿后可以指望被任命為節度使。例如河東、河中和山南這幾個藩鎮的節度使很可能由京師新近退職的大官來充當，或者由希望及早返回長安的官員充當。總的看來，憲宗是唐代后期幾乎重建太宗之治的人，他享有此譽是當之無愧的。憲宗顯然以成為一個崇高的論壇的庇護人而感到自豪，他說他寧愿多花時間同宰相們討論問題，而不愿經常陷入日常瑣事之中。憲宗末年的不和諧狀態

雖然憲宗君臣的協作已像上面所述有了很大的改進，但合作的程度仍然是有限度的。我們不能低估皇帝在工作中的緊張狀態。他的喜怒無常的脾氣是有記載可查的，它足以讓朝臣們知道，沒有一位皇帝是可以等閑視之的，特別是對專心致志要干這樣一番大事業的皇帝更是如此。他的個人生活——包括內廷事務和他皇室領袖的地位——對于外臣來說更不可輕易地碰一碰。這種緊張關系在9世紀第一個十年中葉開始出現在主要的政治舞臺。當憲宗有時還能容忍某個宰相的直諫時，這位意志堅強的皇帝甚至同最有能耐、最忠心耿耿的大臣們也鬧翻了。裴度（765—839年）的事跡便是頗能說明問題的例子。這里不妨談點背景材料，它或許是有用的。

裴度出身于三世簪纓的河東大族，此家族與唐王朝從開國之初就關系密切，曾在唐代產生過17位宰相，人數之多僅次于皇室。討伐淮西和成德的戰事弄得曠日持久，一直從816年延續到817年，這時朝廷官員們就錯在哪里和怎么做的問題議論紛紛，意見越來越不一致。朝廷經常軍前易將，且不說淮西節度使進行的頑強防御，僅就陣前易將來說是絕不可能改進戰略上有問題和官軍內部協作很差的情況的。許多朝臣都深為悲觀，他們越來越認為只有放棄戰爭才是避免中央政府徹底垮臺的唯一出路。皇帝始終死抱著靠更佳的戰術來解決問題這一希望。817年，他終于被說服暫時放棄了與成德作戰的第二戰線，而專心致力于淮西之役。幾個月以后，宰相李逢吉（758—835年）和王涯（約760—835年）再一次提出軍費浩大和師老無功，這引起了朝廷內有一派人吁請停止一切戰爭活動。這時裴度說服憲宗批準他自己出馬去統領南方官軍，并且讓他戲劇性地深入作戰地帶，以便平息各將軍之間的無謂紛爭和組織軍隊作最后的努力。這是絕對必要的，因為淮西之役暴露了自安祿山叛亂以來帝國軍事行動中常見的各路兵馬各自為戰的一切最壞的毛病。對于他這次任務的執行情況頗多疑問，因為有關這次任務的記載代表了不同的看法。必須把采取決定性行動突然攻取淮西府治的功勞歸之于著名的將軍李愬李愬（773—821年）——8世紀80年代戰爭英雄李晟的兒子；但我們有理由說，裴度在政治和組織工作方面給他鋪平了道路。裴度所享有的當之無愧的政治顯赫地位是這一時期官僚制度向著更強大和更突出自己的方向轉變的最集中的體現。但是如上所述，君臣之間有不可跨越一步的雷池，過了這個限度就可能發生沖突。還有什么東西能阻止裴度的繼任者不效法他，而以楊國忠或元載為榜樣呢？憲宗不得不關心的是，比如說，高級文官在統帶大兵作戰時不是把統兵看成為了應付特殊情況的特殊安排，而認為這是某種必須擁有的權利。他的擔心正是步了他的前輩們的后塵，因為唐代以前的皇帝們都想分裂或限制所委托的權力范圍并取得不同程度的成功。這樣做的目的就是要防范官僚階層把權力聯合起來向至高無上的皇權挑戰。雖然憲宗比德宗或代宗更樂意支持振興官僚的特權和士氣，但他在保持國家的最后控制權方面，其決心并不小于代宗和德宗。

事實上，沖突很快就在文職事務方面爆發了。憲宗在818年想任命皇甫镈（約755—820年）和程異（819年死）為宰相。裴度和其他許多大臣都激烈反對，雖然任命五品及五品以上大員本是皇帝個人的例行公事，它有別于對六品及六品以下官員的任命。現職的絕大多數下級官員是由吏部照例委任的。可是，隨著宰相權力的加大，他們必然想左右皇帝對高級官員的挑選。

皇甫镈和程異的任命事件很令人感興趣。這兩個人都是財政官員，或者更確切地說，他們都是在淮西戰役中急需軍費時幫助政府籌款的人。他們的稅收措施快捷而方便，因此可能很粗暴，但是史料對他們成見太甚，很難對這種說法作出評價這兩個人被提升到極品大官一事，引起了京城里對他們的政治和社會資格的一片議論之聲。裴度連同另一個也是大家族出身的官員崔群（772—832年）帶頭攻擊他們，說朝廷如果用了這樣的小人是會留下笑柄的。憲宗自然懂得裴度反對的真正原因，結果反對皇甫镈和程異的聲浪未產生效果，因為皇帝決定自己建立一套任命大臣的標準。可是，裴度很不明智地逼著憲宗攤牌，把對皇甫镈和程異的任命同憲宗的整個政治成就因道德解體而毀于一旦的可能性聯系起來。他以自己的名望來對抗皇帝的聲望，這種立場很近似于大不敬罪。因此憲宗別無選擇，只有把他免職。裴度被免職后照例任節度使，他實際上做了重要的河東節度使，這事件便在公眾中無形消失。可是，它揭示了晚唐朝廷內的大量權力關系上的問題。

長期反對使用宦官的斗爭，也與上述情況相同。確實，憲宗要確保德宗時代常見的那些宦官丑聞在他的治下越來越少。這部分的是因為宮廷辦事手續已有所改革，而且宦官在憲宗初期也一度對朝政斂跡。可是這種對更正統的反宦官意識的讓步很快表現出基本上是象征性的。例如，被裴延齡在8世紀90年代恢復并由宦官擔任工作的內庫，于805年名義上予以撤銷，以取悅于官員們。但是，當德宗的儲備大部分在約于809年充了軍需以后，宦官們在財政事務中又活躍起來，雖然外廷官員一再抗議也無濟于事。

宦官干涉軍事，在憲宗朝始終是個特大問題。他們的活動范圍越來越大——做密探、招權納賄等等，組織嚴密；他們不僅抓神策軍，甚至也在許多藩鎮部隊和長安將要成為將軍的人中插上一手。憲宗偶爾似乎也愿對政治壓力讓步，例如在劉辟事件中他就曾暫時解除了宦官對神策軍的兵權，但事實證明，在其他情況下他又非常舉棋不定。他解除了吐突承璀討伐成德鎮之役的領導權，后來又打發他離開朝廷，但不久又在813年免掉了吐突承璀的主要政敵李絳的相位，因此這名宦官又回到朝廷擔任了一個要職。憲宗時代宦官在京師里活動的范圍究竟有多大，我們只能猜測。但表示他們權勢日益增長的標志是810年設置樞密使職務之事。這不是許多傳統歷史學家所持的觀點。他們認為約在818年以后的一個時期各種大不敬的行為有所增加，而以820年初期皇帝的死達到了最高潮。許多世紀以來，人們都認為是宮監陳弘志弒了憲宗。還有一種說法是講憲宗因服藥過量而死；憲宗死后，宦官們發現，他們未能就擁誰為帝的問題達成協議。像晚唐的大多數皇帝那樣，憲宗也潛心研究煉金術，非常醉心于長生不死之藥，許多這種藥物都含有恰恰會起反作用的毒素。據說他在晚年表現為精神不安定，而長期積累下來的劇毒物質的效應足以說明為什么他的煩躁病態經久不愈。宦官們當然要為皇帝的煉丹術試驗提供方便。但是，那時又有皇甫镈和其他一些外臣積極支持術士和宮里的合藥行家，其中一人甚至被任命為天臺山附近的縣令；