郡與地方政府

隨著秦漢政府努力鞏固中央的權力并把權力擴展到新近滲透的地區，郡及地方政府的機構也發展起來。隨著行政管理問題的出現，制度也同時發展起來，使授權能順利和有效地進行。但是歷屆政府像它們的繼任者一樣，證明沒有能力一方面把相當大的權力委托給郡使之具有生命力，同時又能大力保持地方對它們的忠誠以防止分裂主義。

秦漢帝國有大片地區不能充分貫徹政府的政令，因為沒有足夠的官員，以使郡和地方的行政能遍及各地。有的地區，如黃河谷地，行政管理工作相對地說相當先進和密集，因為它在帝國時期之前就有長期的行政傳統的基礎；那里的土地生產力高，人口也習慣于過組織起來的生活。而在其他地區，如西北或西南地區，郡級單位要大得多，人口也分散和稀少；這里的官員或多或少是與世隔絕的，很可能被那些沒有被中國生活方式同化的異族包圍著。在那里任職的官員進行職權盡可能廣泛的活動，如收稅、征用勞役、維護法律和秩序。秦、漢時期絕大多數人口在村莊里生活，在土地上勞作；因此，大多數中國人接觸到的官員就是縣、鄉最低一級行政管理機構中的官員。但是在考察縣、鄉級機構以前，有必要了解那些包括它們的更大的行政單位。

郡的主要行政單位

秦漢帝國的行政單位是或者作為郡，或者作為國而進行治理的，這一章的“province”，即指這兩種行政單位。幾個世紀以前，郡已在前帝國時代的某些國家里出現，那里是任命郡守去進行管理的地區。除去給特定的家族的封地之外，秦朝在整個帝國設郡作為行政的標準形式，這徹底改變了以往的傳統。到了前漢后期，郡的數量增加到83個，原因是政府接管了王國的領地，把大郡劃分為小郡和把勢力伸入中亞和其他新領土之中。按已掌握的下一個行政單位的表格，公元140年共有80個郡。

表11 選出的郡的人口統計

對京畿有特殊的安排。在秦朝，這里由內史管理，官職與中央政府的匠作大將平級，稍低于九卿。漢承秦制，但最后把這個又大又重要的地區劃分為兩部分（公元前135年），后來又劃分為三部分（公元前104年）。其官員享有專門頭銜并一直是中央政府的成員；但在其他方面，這些部分的行政管理基本上與各郡一樣。上面已經談過漢代開國初年設立王國、把它們給劉氏宗室諸成員，以及它們的權力和領土減少過程等情況。諸王在最初享有一定程度的獨立性，他們有權任命他們的大部分官員，把他們組成具體而微的帝國政府的雛形。因此，每一個王都有自己的相和內史為他服務。但是在公元前145年，王的獨立性受到嚴格的限制，當時中央政府負責對諸國高級官員的任命。這樣中央政府就可以在諸國里培植一批干練而忠誠的政治家，以便監督、控制諸王的活動。諸國作為一種制度，一直持續到后漢時期，公元140年有20國的行政單位；但大約從公元前100年起，國與郡之間的區別正在失去其大部分實際意義。盡管還有一些不同之處——例如為郡和國效勞的官員的頭銜，可能還有征稅的方法——王國已與郡一樣，已成為帝國的組成部分。面積的大小已經發生了根本的變化。公元前200年，由諸王共同管轄的土地超過15個郡守管轄的面積；大約到公元前100年，作為郡管轄的土地遠遠超過作為國管轄的土地。但是國存在到漢末，是為了行政的方便；它們是給皇室成員賞賜或封爵的手段，或者是把持異議的皇室成員安插到遠離首都而不致造成威脅的地方的手段。

秦朝郡的行政工作由三個其作用分別與中央政府的三公部分地相對應的高級官員分管。他們之中，“郡守”（公元前148年改稱“太守”）對有條理的行政管理負最終責任，該職始終存在于漢代；“尉”（后稱“都尉”）專門負責軍事事務，前漢始終設有此職，后漢除了特定的關鍵地區，不再設此官職；第三個官職“監”，漢代始終未設。守和尉的品級很高，其官員有資格領取的俸祿都是2000石和（名義上的）2000石。他們得到一批助手和掌管郡、國政府各方面事務的機構的支持，他（它）們負責比如財政和稅收、人口與土地登記、征募勞役和兵役、維持交通通訊、看守谷倉、執行漢代法律、司法、內部防盜治安和抵抗外來侵略者。郡守的官署設在本郡管轄的某個縣。郡、國與鄰郡、鄰國之間的界線并不一定劃得十分清楚，但有的界線由河流和山脈的走向形成，北方邊界地區也會把軍事防線當作分界線。位于東北、西北、西部和西南邊界地區的郡，由郡守管轄的土地與被匈奴、羌，或者居于今越南與朝鮮的部落滲透的土地混在一起。

漢向這些邊遠地區的滲透并不都導致郡的建立。比如，在向西北地區擴張的過程中，有一段時期可能建立了附屬單位（縣），而沒有進行協調和控制其工作的上級單位。另外，政府有時承認屬國的存在；即這些地區由漢族官員任職，但那里的居民卻沒有別的郡、國的居民負擔的那種稅和役的一切通常的義務。第一批屬國大約在公元前121年得到承認，公元前140年，帝國行政單位的表中列出了六個屬國的名字。郡守定期向中央政府匯報工作；丞相評估他們的政績，御史大夫則關心郡守屬員的行為和紀律。公元前106年，朝廷通過革新采取了強化中央政府監督權的措施。帝國被劃分為十三個州，每州設一名“刺史”。到那時為止，那些大的區劃不過是刺史在其中活動的地區，它們沒有被當作行政單位。但從后漢甚至再早起，州刺史正在發展遠遠超過原來規定的權力。他們正在行使舉薦官員候選人、宣布司法裁決和指揮軍事行動的權利，這些權限到那時為止原屬郡守所有。最后刺史終于有了由自己挑選的人在內工作的長期官署。刺史日益增長的獨立性在邊界地區最為顯著，后漢最后幾十年里，他們行使的民政、財政及軍事的權力已相當強大，足以破壞中央政府對郡國行政的控制。

郡的下屬單位

郡、國管轄的下級單位的總數，公元2年為1577個，公元140年為1179個。早在公元前221年大一統以前很久，縣已被設置，其方式很像郡的設置；縣的行政管理交給七國之一的政府指派的官員。隨著時間的推移，使用縣作為郡的下屬單位已經成為一個定例。秦、漢時期，縣的面積與英國的郡差不多，至少包括有圍墻的市鎮。遺憾的是，人口數字只見于少數非常特殊的例子中，它們作為行政管理、商業和工業的中心，因其特殊的面積和重要性被挑選出來。這樣，公元2年長安、宛城和成都三縣已登記的人口約為20萬，其中大約三分之一居住在那些以縣名命名的城內。侯有時稱為貴族，源于榮譽等級的最高一級。

表12 前漢的侯大多數侯幸存的時間都不長，這是因沒有繼任者而自然消失，或因為侯本人犯了罪。侯很少能延續四代。封侯的重要性及財富有很大差異，這可以從它們有權收稅的戶數的懸殊中看出。很多侯有幾千戶；有的有萬戶或更多。而在另一端，有的侯的收入不超過幾百戶。千戶侯的收入可作為標準，來與通過其他手段取得的大量收入進行比較。漢帝國建立初期，嚴重缺乏可以委任治理各郡的訓練有素的官員。而封有成就的官員為侯的行動是一種為政府維持法律和秩序的手段。因為維持好本地區的內部秩序顯然有利于侯的利益，便于更好地征收賦稅。

有管家與其他臣屬的侯的設置一直存在到漢帝國末期，但絕不能把這一點看做向有時被認為在前帝國階段已經存在的分封制度的倒退。有幾次出現隨心所欲地重新設侯（經過暫停以后）或中止設侯的情況，出現這種情況，或是要給予一批新的皇帝支持者以地位，或是要中斷與過去的王朝傳統的關系。侯的制度可以作為達到以下目的的手段：削弱王的權力（見前《郡的主要行政單位》）；安置投降的敵人的首領并贏得他們的忠誠；還可以給皇太后家族的成員提供榮譽和提高地位。另外，作為小的單位而存在的侯，可與邑、道、縣相比，處于郡守或諸國的相的權力以下。地方政府

秦漢帝國的大多數居民居住在鄉村的土地上。他們用錢幣或谷物向縣，也可能向郡的官員納稅，用人力、牛車或船把支付的稅運送到指定的征集地點。同樣，他們還向縣或郡的官員登記，服國家勞役或參加軍隊。縣以下是鄉，鄉由若干里組成。鄉和里也有幾名官員，由郡或縣的當局指派，負責維持鄉村的法律和秩序。

另外，那些在鄉村生活中受尊敬和有權威的天然領導人由居民們推舉而取得某種頭銜，這些人負責帶領人們去履行他們的義務和政府交給他們的工作——修路，搞建筑或水、陸路運輸。專業機構

前漢設立了幾個機構以管理專業化生產。專使掌握原材料來源，并雇傭國家的勞力進行生產和分配；有時他們利用這種機會得到額外的收入。專業官署中最惹人注目的是34個鹽官和48個鐵官的官署。另外還有水利工程、制造業、紡織業和果園的專業官署。前漢時期，這類機構的大多數由中央政府中諸如大司農和少府等官員領導。

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